现行法律赋予了乡镇一级政府制止非法占用土地职权及对违反城乡规划行为的处罚权。根据《土地管理法》第三条的规定，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。但乡镇一级政府如何制止非法占用土地行为，法律法规并无明确规定。《城乡规划法》第六十五条赋予了乡镇政府强制拆除权，但前提是必须编制了乡镇、村庄发展规划。以笔者曾经和现在工作的乡镇为例，仅有少数几个村庄编制了村庄发展规划，甚至更多的村庄没有规划，也就谈不上存在违反城乡规划行为。这就要求行政机关执法必须严格遵守“法无授权不可为”的原则，否则容易出现乱作为情况。

违法用地查处的责与难

　　党政问责压力大。2022年中央一号文件将耕地保护纳入中央对地方考核，实行党政同责、一票否决、终身追责；2023年中央一号文件进一步明确，严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核。在这一背景下，基层乡镇党委政府的问责压力也越来越大。纪委监委加大了对自然资源管理领域的问责力度，要求立案查处的案件需报同级纪委监委，一旦查处就可能面临问责追责，导致基层自然资源主管部门顾虑较多，有的地方出现了立案不多、不予立案的情况，有的则是直接交由基层乡镇政府进行拆除整改。

　　依法强制拆除难。执法实践中，近几年通过法律程序进行依法强制拆除的案件并不算多。立案查处整改较难，通过正常法律程序拆除，要立案、取证、告知、处罚、申请强制执行等，时间跨度长。基层党委政府更多地会通过各种渠道做违法用地当事人思想工作，通过协商规劝当事人自行拆除违法建筑。但这种拆除方式存在弊端，隐患也较大。这种协商解决的执法方式虽较为人性化，但也掺杂了其他更多复杂因素，对执法者的综合素质是一种严峻考验。如果执法者不能准确把握执法公平性，并抵制各方面的腐蚀和诱惑，一旦面临行政诉讼，很容易出现败诉情况。

　　行政处罚执行难。根据《土地管理法实施条例》第五十七条的规定，非法占用土地每平方米罚款额为100元以上1000元以下。随着耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的划定，倒逼城镇发展空间进一步压缩，违法用地行为绝大部分发生在城镇开发边界范围外、耕地和永久基本农田保护红线范围内。根据各地的自由裁量权标准，违反国土空间规划占用农用地的罚款额普遍在每亩50万元～66.67万元左右。面对数额巨大的罚款，当事人会采取各种方式逃避、回避调查，甚至拒不配合立案调查，自然资源主管部门缺乏强硬的强制执法手段，办案效率不高。

处理好执法过程中的奖与罚

　　执法监管要有奖有罚。对于在耕地保护工作中成效明显、违法用地得到有效遏制、呈明显下降趋势且新增违法用地及时整改到位的基层乡镇党委政府，要适当予以鼓励、表彰。同时，对于卫片执法过程中发现的耕地保护主体责任落实不力、违法用地呈明显上升趋势、新增违法整改不力、违法占用基本农田面积较大或顶风违法、拒不整改到位的地方党委政府，应该严肃问责。

　　案件查处要落实到位。对新增违法占用耕地行为，要一律进行立案查处，以案促查、以查促罚、以罚促改、以改促宣。通过查处案例，使违法当事人感受到法律法规的严厉、违法后果的严重性，督促当事人主动整改；通过有效查处整改，起到有效监管目的，对查处后整改不力的乡镇党委政府进行问责，而不是立案查处就问责。这样才有利于提升自然资源主管部门办案的信心，有利于调动乡镇党委政府配合推动案件办理、开展耕地保护工作的积极性，有利于通过依法查处促进整改，并确保拆除整改后没有后续隐患。

　　违法用地要区别对待。对新增违法占用耕地现象，要严肃问责，特别是对违法占用永久基本农田行为要“零容忍”。但是，对于历史遗留违法用地要区别对待，特别是对于“二调”后、“三调”前的违法用地。对于“二调”是耕地而实地卫星影像为非农用地再进行改建、扩建的，可以进行分类分批次整改，或依法立案查处督促整改，但不能简单按新增违法用地进行问责。随着卫片执法技术水平的提升，今后一段时期内卫片监控的违法用地，更多是历史遗留违法因改（扩）建、翻新或地表发生变化，对这类违法用地应该以整改为主，而不是以问责为主，对整改不力的可以进行重点问责，而不是泛化问责。（本文作者系江苏省沭阳县贤官镇党委副书记）

　　来源：土地观察公众号