新《土地管理法实施条例》

　　第五十一条违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

　　释义：本条是关于违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任的规定。

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　　关于禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼

　　《土地管理法》第三十七条第三款明确规定：禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。但《土地管理法》“法律责任”一章中并没有规定违法者应当承担的法律后果，主要原因是1998年修订《土地管理法》时，只把禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼作为一条倡导性措施认为占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼并不破坏耕地的耕作层，跟建设占用基本农田相比，危害性小很多，所以在“法律责任”一章中特意不规定法律责任。随着1998年《土地管理法》的实施，地方普遍反映由于《土地管理法》没有对占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼追究法律责任的规定，致使这一倡导性措施形同虚设，不利于永久基本农出的保护，建议完善相关的法律责任制度，明确违反《土地管理法》规定占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任。考虑到完善世界上最严格的耕地保护制度是本次《土地管理法实施条例》修订的核心要义，在控制耕地“非农化”的同时，要控制耕地“非粮化”，本条专门增加对违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定。

　　耕地是粮食生产的重要基础，解决好十四亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。党中央、国务院高度重视耕地保护，习近平总书记多次作出重要指示批示。2020年，国务院办公厅先后下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，提出了防止耕地“非农化”和“非粮化”的政策措施，主要包括：

　　一是严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。退耕还林还草要严格控制在国家批准的规模和范围内。正在违规占用耕地绿化造林的要立即停止。

　　二是严禁超标准建设绿色通道。道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过五米，其中县、乡道路不得超过三米。不得违规在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道。今后新增的绿色通道，确需占用永久基本农田的，应履行永久基本农田占用报批手续。禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地。

　　三是严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。不准在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观。

　　四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田要纳入生态退耕，有序退出。自然保护地以外的永久基本农田和集中连片耕地，不得划入生态保护红线。

　　五是明确耕地利用优先序。严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产。

　　六是严禁占用永久基本农田种树挖塘。利用永久基本农田发展稻渔稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合《稻渔综合种养技术规范通则》标准。

　　02

　　关于占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任

　　根据本条规定，违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以罚款的行政处罚。责令限期改正，是《行政处罚法》对行政机关发现违法行为实施行政处罚的基本要求。《行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。实践中，实施责令限期改正主要是用以防止以后发生违法行为，其制度面向是朝后的，而非惩罚过去的违法行为。只有在违法者逾期不改正时，县级以上人民政府自然资源主管部门才可以予以罚款的行政处罚。为了规范县级以上人民政府自然资源主管部门的自由裁量权，防止行政处罚畸轻畸重，本条对罚款的数额作了上下限的规定，即按照占用面积处耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。耕地开垦费的标准，由各省、自治区、直辖市规定。在《土地管理法实施条例》起草过程中，对于违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼设定法律责任，是否要将破坏耕地种植条件作为处罚的标准，有较大的争议。一种观点认为，在对占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼设定法律责任时，应当将“致使耕地种植条件遭到破坏的”作为追究法律责任的前提条件，换句话说就是如果占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼没有破坏耕地种植条件的，可以不追究法律责任：还有一种观点认为，只要占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，无论是否破坏耕地种植条件，都要追究法律责任。为了体现建立和实施世界上最严格的耕地保护制度的要求《土地管理法实施条例》最后采取了第二种意见，即只要占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的，就可以追究法律责任。如果致使耕地的种植条件遭到破坏的，还要依照《土地管理法》第七十五条的规定追究法律责任。《土地管理法》第七十五条是关于破坏耕地应当追究的法律责任的规定，即违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　本文选自新《土地管理法实施条例》释义魏莉华著