目前的征地制度在实施中引发了不少矛盾和冲突。研究数据显示，近年发生的群体性事件中，一半左右集中于征地拆迁。农村征地纠纷已成为农民维权活动的焦点，新一轮的征地制度改革迫在眉睫。2013年中央一号文件提出，要加快推进征地制度改革。
征地冲突部分与农民对土地权属的认知有关
在目前的学界讨论中，有关征地冲突的原因，通常被归结为强迫征地、补偿过低、补偿款分配不均或被贪污挪用等；所提出的应对办法，往往是严格限定国家征地、提高补偿价格、改进补偿分配、推进集体土地同地同权同价入市等。这些讨论主要着眼于征地过程中农民利益的损失及其相应维护。
但笔者在调研中注意到，农民的征地抗争，除了经济利益上的考虑，更有土地认知观念上的原因。以华北河村为例，该村有三幅毗邻土地，分别于“文革”末期或改革初期被乡供销社、电管所、信用社征收，后来这些单位或萎缩或退出，土地相继转让。电管所和信用社土地的转让没有出现任何问题，供销社土地的转让却引发了一场持续近20年的冲突，迄今未能妥善解决。同是国有土地转让，为何结果如此迥异？村民给出的回答是，前两宗土地转给了本村人，后一宗土地却转给了外人（非本村村民）。经过征收的土地已归国家所有，其使用权的转让与村民和村庄再无干系，村民为何还要横加阻拦？村民的解释是，土地是我们的，国家需要用地，就拿去用，用完了就该还给我们（村里）或至少在处置土地时应先征求村里意见。一旦这一诉求遭拒，他们就全力支持村委会与“外来入侵者”对抗。不过，当被问及农村土地的权属时，绝大多数被访村民都认为“土地属于国家”。一方面坚持“土地是我们的”，另一方面又宣称“土地属于国家”，这说明，关于土地集体所有制和征地制度，国家法规虽有相对明确的规定，但农民显然有着不同的认识和理解。
类似案例，各地多有发生。概括地说，这些由征地引发的冲突并非由征地补偿引起。冲突的一方是原来被征地的村民和集体，另一方则是当地政府、土地的原使用者或新接手的使用者。冲突的原因，通常主要源于原被征地村民对当地政府或原土地使用者的“背叛”的义愤；进一步追究，这种遭受背叛的感觉源于农民对于土地集体所有制和征地制度迥异于国家法规的认知与理解。也就是说，征地冲突的出现，除了经济利益的考虑，还有农民在土地认知观念上的原因。{Npage}
农民对征地的理解更接近于“征用”
作为农村用地主体和征地对象的农民，鲜有机会表达他们关于土地的观念和诉求。了解其土地认知，不仅是对一个人口庞大但处于弱势地位的社会群体的合适态度，而且对征地制度改革实践也具有直接而重要的参考价值。那么，农民究竟有着怎样的土地认知？
概而言之，农民对土地认知主要包括以下内容：首先，在土地权属上，倾向于认为农村土地所有权属于国家。与此同时，也坚持自己享有完整的支配土地的权利（尤其倾向于将宅基地视作个人私产），相应的，在横向的村民村庄之间，土地权利有着清晰的划分。其次，在征地问题上，正因为他们认为土地属于国家，国家有需要时可将地征走；但同时认为国家也负有对农民的义务，即在使用中要代为守护征走的土地，使用完毕后要把土地归还给农民，或者至少在处置时先征求农民的意见，不能随意将土地转交他人。对于征地的这一态度，最集中地反映了农民的土地认知。
这里需要留意和区分两个不同的概念：“征用”和“征收”。征收是指为了公共利益需要，国家将私人所有的财产强制征归国有；征用是指为了公共利益需要而强制性地使用公民的私有财产。二者的不同在于，征收涉及所有权的改变，征收后土地由农民集体所有变为国家所有，而征用不涉及所有权的改变。需要指出的是，国家从1953年的《国家建设征用土地办法》及1954年第一部《宪法》开始，就没有严格区分上述两个概念，而是统称为“征用”。这一状况一直持续到2004年对《宪法》和《土地管理法》的修正。2004年之前的《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，其实质是征收，又规定了临时“征用”土地的情形，其实质是征用。2004年，十届人大二次会议审议通过《宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用”。同年，《土地管理法》作出相应修改，将第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时将其他条款中的“征用”修改为“征收”。
通常所谓征地，主要是就征收而言，也即征地涉及所有权的改变，由集体所有转归国家所有。农民理解中的征地，则并不涉及所有权的改变，即土地始终属于国家所有。就不涉及所有权的改变这一点而言，农民对征地的理解更接近于“征用”概念。
上述有关农民对土地的认知，只是一个概略的总结。那么，这一认知在多大范围内存在？2007年，以陈小君为首的课题组在全国范围内抽取了5省20县市的乡村进行问卷调查，结果发现，认为土地属于国有、集体所有和个人所有的分别占60%、35%和5%。该调查还显示，农民在认同土地归属国家的同时，也普遍抱持土地应由农民支配的强烈诉求，而且这一诉求显然不同于和远超过土地承包权所涵盖的权属。2010年，该课题组再次在全国10省30县市进行调查，得出了类似的结果。需要指出的是，全国各地社会经济状况不同，相应的社会认知和反应自然会有差异。总体而言，越是远离城镇的乡村，越是社会经济状况相对落后的地区，上述概括越易得到印证。
尊重农民的土地认知是征地制度改革的关键
中国的城乡之间，一直维持着一种不对等的关系，导致了目前城乡之间的巨大差距。现行的征地制度，正是不对等的城乡关系的一个基本方面，也是它的一个结果。目前，城乡关系进入调整时期，总体上进入以工补农、以城带乡的发展阶段,因而征地制度改革也就相应地提上日程。
基于对农民土地认知的认识，我们重新回到本文开头提到的学界关于征地冲突的原因。一旦将农民对土地权属的认知观念纳入到视野中来，我们将会看到，征地制度的变革，不仅需要考虑对农民利益的尊重，同时需要考虑对农民的认知观念的尊重。具体而言，笔者对征地制度改革有如下建议。
第一，严格限定并减少国家征地。既然农民对征地有着自己的一套认知和理解，严格约束和减少征地行为，将征地严格限于公共利益用途，就能尽可能减少和避免国家征地政策和行为与农民的认知发生抵牾和冲突。
第二，在土地征收过程中，向农民和农民集体清楚解释“征收”意涵。调查发现，农民及农民集体对与用地单位签订的用地协议比较了解，但对国家相关部门下发的关于建设征收土地的批复文件普遍感到陌生。在征地过程中把相关法规及其意涵向农民具体说明，可减少或避免因认识和理解问题所导致的征地后遗症。
第三，增加征地补偿额度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。毋庸讳言，在农民的意识中，经济利益上的考虑与对土地的认知紧密相关，征地补偿金额的提高，可在一定程度上消弭农民基于土地认知而产生的对征地的不满。
第四，严格征地程序，增加征地透明度。
第五，对于经营性使用的农地非农化，推行集体土地同地同权同价直接入市，去掉征地这一环节，也就避开了征地对农民造成的困扰。
（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）
