土地是农民赖以生存和发展基础，是农民最基本的生产和生活资料，土地承包权益是农民最为关切的经济权利。然而，随着人口的不断增加，城市化进程的不断加快，土地面积的不断减少，失地农民越来越多，而失地农民中多数是妇女。近日，兴安盟妇联组织各级妇联利用1个月的时间，开展了农村妇女失地情况的调查。各旗县市妇联按照盟妇联的统一部署和安排，分别在12个嘎查村中展开调研并形成了调研报告。调研采取座谈、问卷调查和入户走访的形式，基本上摸清了农村妇女失地情况，了解到了农村妇女的失地的原因。

　　一、全盟农村妇女土地权益调研的基本情况

　　兴安盟地处内蒙古自治区东北部，大兴安岭南麓，幅员辽阔，资源丰富。总面积6万平方公里，耕地面积1200多万亩。全盟2个县级市、1个县、3个旗，86个乡镇，855个嘎查村，兴安盟总人口168万，其中，女性人口82.12万。农业人口110万人，其中妇女54万人。在开展调研的12个嘎查村中，总人口17675人，其中妇女6189人；农业人口16425人，其中妇女5816人，占有耕地面积11.56万亩。在5816名农业妇女中，失去土地的农村妇女900人，失去土地3670.6亩，占整个农村妇女比重的14%。其中：户口迁来无土地的妇女298人，失去土地1689.8亩；户口未迁来无土地的妇女159人，失去土地972.1亩；离婚后仍在当地土地被收回的妇女2人，失去土地12.5亩；离婚后不在当地土地被收回的妇女3人，失去土地20.5亩；丧偶后不在当地土地被收回的妇女1人，失去土地4.5亩；因征地失地的妇女406人，失去土地818亩；因其它情况失去土地31人，失去土地153.2亩，无地可分的新生儿825人。其中，科右中旗和阿尔山市所调查的2个嘎查村都解决了妇女失去土地的问题。扎赉特旗所调查的2个嘎查村，在截稿前有10名失地妇女和49名新生儿分得土地。

　　2006年至2010年，全盟各级妇联共接待涉及农村妇女土地权益问题的上访案件23件175人次，分别为2006年8件10人次，2007年5件33人次，2008年8件130人次，2009年1件1人次，2010年1件1人次。

　　二、农村妇女失地情况的分析

　　（一）婚姻变化是导致农村女性土地承包权发生改变的最主要原因。

　　一是出嫁女的土地承包权受部分地区村规民约的侵害。1996年全盟土地二轮承包后，农村土地主要按照户籍进行分配。按照国家法律规定，在土地承包中，施行男女平等的原则。因此农村女性在出生以后，其户籍所在地基本都能够分到土地，享有和男子平等的土地权益。但她们结婚后，到男方家落户，户籍变迁导致部分妇女失去原属于她们的土地。尽管国家的土地政策是“三十年不变，大稳定，小调整”，但各地执行不一，特别是一些地方的村规民约存在着男女不平等的现象，导致出嫁女面临一次不可回避的土地权益流失。如有的地方规定：“妇女如嫁出本村，农嫁非，仍保留土地;农嫁农，其土地收回”;有的地方每年有固定的时间对全村人口变动进行了解，已经出嫁或即将出嫁的女性土地将被收回。如果出嫁女在婆家没有调整到土地，则土地权益就受到侵害。虽然土地承包“三十年不变”，但是由于出嫁女离开了当地，事实上土地使用权已经丧失，只能无偿转让给自己的父母或兄弟，有的嘎查村则收回土地。婆家村则根据相对稳定的土地政策不能及时调整承包地，从而造成结婚多年后才分得土地，有的甚至一直未分得土地。因此与土地相关的一切优惠政策也受到影响，即出现“两头空”现象。还有一种极特殊的现象是因“招婿”而失去土地。按国家法律规定男方可到女方落户分田，但个别村却根据“从夫居”的风俗，村委会不但不给“倒插门”女婿分地，还把本村姑娘的土地收回。

　　二是离婚和丧偶的农村妇女土地承包权益难以得到保障。具体表现在：1、农村妇女离婚后，按照农村的习俗，很少继续在婆家生活，其留在婆家的土地也无法耕种，虽然拥有一份土地权益，却很难行使。同时女性自身的法律意识淡薄也导致了离婚妇女的土地承包权益难以实现。很多妇女并不把土地视为自己的财产权益和生产资料，在分割财产时也很少提出对土地的要求。离婚以后，大部分农村女性也就自动放弃了这部分土地，很少知道依法保护自己的合法权益。2、离婚妇女，将户口迁回娘家，婆家所在村将土地收回，而娘家村却拒绝恢复其土地。3、离婚的男子再婚，对于前妻和现在的妻子村里只给其中一个人落户分地，致使离婚妇女失去土地。4、丧偶妇女平常与婆家及其家庭摩擦不断，丧偶后即失去在婆家继续生活和居住的条件，土地权益因失去家庭庇护而流失，甚至原有财产也可能被家族成员剥夺。

　　（二）因外出务工而失去土地。

　　随着经济的发展，越来越多的农村剩余劳动力外出打工，妇女土地权益受到侵害。一是前几年土地需要交纳农业税时，对于外出打工者的土地或抛荒或是由村里收回后给其他人耕种。在土地流转过程中，由于农户法律意识不强，很少有签订合同或协议的，一旦发生纠纷，土地承包者，特别是妇女的土地权益就很难得到保障。二是妇女外出打工结婚后，村里便把她们当作城里人，收回她们的土地，并且取消了她们应有的村民待遇，当她们返乡安家时，便得不到应有的土地。

　　（三）因征地而失去土地。

　　随着兴安盟城市化进程的加快，土地资源较为紧张，土地利益关系复杂，加上土地的商用开发价值逐年攀升，因此，农村妇女土地权益极易被侵害，且这种侵权常常被村规民约“合法化”。目前，大多数城郊村庄都面临土地减少无法调整的问题，土地征用过程中由于历史积淀下来的农村妇女土地权益问题没有得到根本解决，造成农嫁非、农嫁农以及离婚妇女在土地征用过程中，享受不到因土地征用而发生的补偿。此外，土地是作为集体财产被征用的，征地补偿款的分配也是以农户家庭为单位，嫁到外村的出嫁女通常无法得到应有的补偿款。种种侵权行为都直接侵害了妇女的土地权益。

　　（四）新出生人口没有土地问题日趋严重。

　　由于土地承包三十年不变和“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策，导致人口出生后无地现象普遍存在，特别是因为土地紧张，有的村屯在二轮土地承包时就没留机动地，也没有新开垦的土地，致使出生的人口没有土地可分。{Npage}

　　三、农村妇女失地原因的分析

　　（一）土地不足。土地所有权界限是以村屯为单位划分的，这使得各旗县市、各乡镇、各村屯之间人均土地及其不平均，人均拥有土地相差悬殊，有的村屯人均拥有几十亩，甚至上百亩土地，而有的村屯人均只有几亩土地。但更重要的原因是土地的不足。人口的增加和土地的减少使得无地、失地人口越来越多，无地、失地妇女也越来越多。

　　（二）法律与地方政策冲突。一是“增人不增地，减人不减地，三十年不变”的国家土地政策旨在维护农民长期稳定的土地使用权，但未考虑到妇女户口较男性而言流动性大的现实，以及新出生人口的问题，在人地矛盾的情况下，中央还制定土地承包可以“大稳定，小调整”。在实践中，没有得到很好落实，各地都有一些土政策，使中央政策得不到很好落实。二是法律之间的碰撞。《土地承包法》规定应保护妇女的土地权益，《村民组织法》规定村里决定重大事情要有三分之二村民代表同意，而村民代表多数是拥有土地的，无法代表失地妇女的利益。并且村民出于经济利益的考虑，多数情况不会同意分给出嫁女土地。因此，出嫁女的权益很难得到保护。许多土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力。

　　（三）传统思想的限制。传统的“嫁出去的姑娘泼出去的水”思想使得一些家长借助于土地承包三十年不变的政策，不顾及嫁出去的女儿生活艰难，不仅不把出嫁女的土地划分给她耕种，还坐收粮食补贴等一些随土地带来的收益。这些出嫁女一方面从感情上无法回去和父母要地，另一方面是受传统思想的影响，娘家也不主动把出嫁女的土地划给她，包括国家发放的各项土地补贴，变成了有地种不到的失地妇女。夫家条件好的把土地留给父母权当是孝敬父母，但是这种情况使得男性多的家庭负担相当重，因为娶进一个媳妇分不到地也带不过来地，生的孩子无地，一家三口就靠一口人的地生活很艰难，大家庭里儿子多的，全家人口就只能靠1/3人口拥有的土地过活，生活十分艰难。

　　（四）传统户籍制度制约。由于长期以来农嫁非妇女的户口无法迁入城镇居民家庭之中，也造成妇女户口欲迁新居住地不得，不迁原居住地又不容的两难境地。

　　（五）维权缺乏得力措施。一些土地权益受侵害的农村妇女找村委会，因为村规民约和村民代表的反对村干部无能为力；找到政府则认为土地是村里的，村民思想工作做不通，如强制执行，会造成干群关系对立，影响其他工作的顺利开展，因此在处理中力度不够，陷入两难境地；找到妇联组织，妇联组织缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，只能协调有关部门解决，但解决起来难度很大；起诉至法院，由于我国法律中对妇女土地承包权缺乏可操作性的法律法规，以致法院在受理、判决此类案件弹性很大。以上种种，使土地权益受到侵害的妇女争得自己的合法权益很不容易。

　　四、解决农村妇女土地权益问题的建议和对策

　　（一）完善立法，加大执法力度。完善《土地法》、《土地承包法》等法律法规，依法保障妇女的土地权益不受侵害。一是《农村土地承包法》中规定不够明确，如：当妇女在承包期内结婚时，其新居住地的发包方可能以第三十条内容“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定为借口，提出只要该妇女在新居住地未取得承包地，即能维持原承包地，所以拒绝在新居住地为其分配承包地。这种情况明显不利于远嫁他乡的妇女，因为一方面土地是不可迁移的，她对原承包地无力顾及，事实上必须“让渡”原有的土地承包权；但是另一方面她又因该规定不能在其所生活的新居住地取得承包地。所以，针对《农村土地承包法》第三十条的规定，建议赋予农村结婚、离婚或丧偶的妇女以选择权，允许其优先选择对其有利的娘家或婆家一个居住地土地承包经营。二是加强对村规民约的审查和监督。农村问题具有复杂性、多样性的特点，各村因历史传统、具体情况的差异，就土地权益分配等方面制订的村规民约也各不相同。因此，有必要在尊重村民自治的同时，出台相关法律法规，规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序，完善对村规民约的审查和监督，确保村民在法律许可的范围内行使自治权。同时，要加大执法力度，保障法律法规实施，为广大农村妇女提供司法援助，通过司法途径解决妇女土地权益受损问题，不让法律成为一纸空文。

　　（二）加大宣传力度，增强法制观念。男女平等是我国一项基本国策，法律赋予广大农村妇女的权利，任何组织和个人不得非法剥夺。要继续开展法制宣传教育活动，通过村务公开栏，“送法下乡”等法律宣传咨询活动，利用广播电视、报刊杂志等多种形式，大力宣传《农村土地承包法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》等法律法规中关于保护农村妇女土地承包、宅基地分配、集体经济利益分配的有关条文，在农村逐步形成良好的舆论环境，进而不断提高基层干部的依法决策水平，不断强化农村妇女的维权意识，使她们学会运用法律武器维护自己的合法权益。

　　（三）开展职业技能培训，广开就业渠道。妇女要脱离土地，脱离农业生产从事其它职业，必须具备相应的文化知识和技能。而大多数的农村妇女习惯于从事农业生产，没有从事其它职业的知识和技能。所以需要政府和就业等相关部门有针对性的开展一些适合本地发展的实用技能，对妇女进行培训，使她们掌握更多、更加实用的技术，并帮助她们寻找、提供一些新的职业和岗位，鼓励她们从事二产、三产，增加收入，减轻她们的生活负担，使她们从土地生产劳动中和缺少土地的困境中解放出来。

　　（四）提高妇女参政议政比例。当前农村女性参政的比例偏低，导致在农村重大事务的决定过程中，妇女的意见难以得到充分表达，妇女在利益分配中处于不利地位。建议提高妇女在村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中的比例，保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权和知情权。

　　（五）明确职责，强化救济手段。应建立一套政府主导，政府各职能部门积极参与的工作机制。明确各部门的职责与权限，形成一个多机构合作的工作局面。防止在落实妇女土地权益问题上，互相推诿。同时，明确各级人民法院要加强对农村妇女土地权益纠纷和案件的调查研究，依法积极化解矛盾，为农村妇女维护土地权益提供法律保障。

　　（六）正视性别差异，将个人权利独立出来。应当将个人权利从家庭中剥离出来，从婚姻中剥离出来。以家庭作为土地承包经营权的主体，并作为一个法律概念，是值得商榷的，容易在理论和实践中产生许多问题。正是由于把家庭作为承包经营权的主体，忽视家庭成员作为集体经济组织成员应享有的权利，使得妇女的承包经营权得不到保障。当妇女结婚、离婚、外出后，她就很难得到土地承包经营权，这在农村是最普遍存在的问题。所以，法律对农村土地权利规制的主体应设定为农民个人。并且在法律规范的执行中，要正视法律面对的是性别不平等的社会结构的现实，在执行具体的法律条文时应具有性别敏感性，在实际执行时尽量消除立法上可能体现的性别差异。对已婚的农村妇女，在其土地承包书上应写明夫妻二人的名字，夫妻各持一份，双方享有同等的权利和义务。在转让、租赁土地时，要出具双方所持有的两份土地承包书，并由夫妻双方签名才能生效，保障妇女对其承包土地占有、使用、收益和转让权，特别是确保她们在分居、离婚和丧偶情况下其对承包土地的使用权。

　　总之，农村妇女的土地权利不是孤立存在的，它是国家政策、法律以及社会文明程度的集中体现，是妇女解放程度、社会地位和权益保护的综合反映。只有从根本法律和专门法律配套、社会风范、村社传统、风俗习惯等多方面进行循序渐进的变革，农村妇女的土地权益才能真正得以保护。

　　栏目编辑:赵永红